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Por Marcelo Monzón |
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INTRODUCCION
¿Un mundo sin fronteras puede ser, en un futuro no muy lejano, algo más que una frase en las estrofas de una querida canción.? El mundo constituido por Estados-nación tal como lo conocemos desde el Tratado de Westfalia de mediados del siglo XVI, está comenzando a derrumbarse; y de sus escombros comienza a surgir un sistema global contemporáneo en el cual, las relaciones y patrones de relaciones entre actores pierden las características territoriales propias del mundo pre-global. Más aún, los actores importantes del actual sistema -los Estados-nación- parecen encorsetados por decisiones de otros actores internacionales, más complejos y colectivos, que han acumulado poder suficiente desde la posguerra hasta nuestros días. Esta nueva situación padecida por los estados, gracias a una multitud de causas -generalmente ligadas a la concentración económica y de poderío militar mundial, la vertiginosidad de los cambios tecnológicos; y la globalización y liberalización de los mercados financieros, todo ello auspiciado por la posibilidad que la tecnología ofrece al intercambio y flujo de información en grandes unidades y de un punto al otro del planeta- no hace más que reflejar que el principio de la soberanía de los estados es cada vez más difuso y elástico.
Nuevos actores globales
El paradigma realista, tradicionalmente dominante en los estudios internacionales, ha sostenido durante mucho tiempo que los Estados-nación eran los actores primordiales del sistema internacional. En otras palabras, esto significa que son la última entidad decisoria en cuestiones internacionales. Revisiones posteriores del realismo han terminado considerando a las entidades multinacionales, Organizaciones no Gubernamentales (ONG´s), Organizaciones Internacionales no Gubernamentales (OING´s), Organismos Internacionales, Bloques Comerciales, etc. como otros actores internacionales de menor escala, pero importantes al momento de ejercer sus influencias transnacionales en las decisiones gubernamentales de política exterior. Estas revisiones no constituyeron un simple aggiornamiento teórico, sino que además daban cuenta de una realidad en la que las denominadas "relaciones internacionales" carecían -poco a poco- de un anclaje territorial, y se trasladaban a una dimensión espacial y temporal muy distinta. Por cierto, ya no existe nada parecido a lo que nuestro imaginario teórico y social nos ha mostrado desde el punto de vista de las relaciones internacionales; en especial cuando nos referimos a la antigua manera de pensar la política que se ubica desde un lugar, desde una territorialidad. Si hay algo que la globalización nos presenta es justamente lo que algunos autores denominan como la redefinición espacio-temporal de los grandes parámetros de la vida política y de nuestro modo de entenderla. A partir de aquí es evidente que los conceptos "relaciones internacionales" o "relaciones interestatales" sirven bastante poco como referentes válidos para caracterizar un tipo de relación social peculiar.
Observamos que el mundo está sufriendo una serie de transformaciones en la que el Estado-nación comienza a perder autoridad; y su figura como entidad decisoria última está cada vez menos presente. En tanto, los elementos más significativos de dicha autoridad, basados en la soberanía, han comenzado a extinguirse. Esto nos lleva a la posible idea de que progresivamente encontraremos una configuración del sistema internacional (hoy deberíamos denominar sistema global) en la que aparecen actores mucho más fuertes que los Estados-naciones -al menos desde el punto de vista decisorio o como depositarios de atributos soberanos especiales. Esto no quiere decir, claro está, que el Estado-nación no existe, ni aclamamos su desaparición, sino que evidenciamos una progresiva caída de los niveles de autonomía estatal que profundiza la incapacidad para ejercer plenamente los derechos soberanos.
La Unión Europea, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Organización Mundial del Comercio (OMC), la Organización Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Organización de Naciones Unidas (ONU) o el Banco Mundial (BM) son, actualmente, algunos de los actores cuyos poderes e influencias sobre las relaciones trasnacionales afectan y deterioran progresivamente la soberanía y autoridad de los Estados-nación westfalianos, constituyéndose de alguna manera, en las entidades suprasoberanas del sistema global. Estos actores han iniciado su acumulación de poder manejando diversos recursos que anulan o neutralizan aquellos utilizados por los actores nacionales individuales. Esta acumulación de poder suficiente permite la imposición de políticas colectivas a los actores individuales, erosionando sus entidades soberanas.
Entendemos por soberanía, a la autoridad política dentro de una comunidad, la cual tiene el derecho reconocido de ejercer el poder del estado y determinar las leyes, regulaciones y políticas en un territorio dado. Es necesario distinguirla de la idea de autonomía, que es la capacidad del estado para administrar y perseguir sus preferencias de política sin contar con la colaboración o la cooperación de otros actores externos. Por lo tanto, un estado soberano es, relativamente, más o menos autónomo. Sintetizando, mientras la soberanía se refiere al derecho de un estado de regular sobre un territorio determinado, la autonomía denota el poder actual que posee un Estado-nación para articular y alcanzar independientemente objetivos políticos.
Vemos como los Estados-nación no sólo han perdido gradual y progresivamente su autonomía, sino que se han visto comprometidos -en más de una oportunidad- el ejercicio de los derechos soberanos para un conjunto de ellos. Ciertamente, a partir de las complejas tramas en el flujo de relaciones trasnacionales de alcance global, los actores tradicionales se han convertido en entidades menos autónomas, en la medida en que perciben que sus objetivos de políticas no pueden perseguirse en forma unilateral, y que estratégicamente hablando, los recursos que posean hoy pueden ser innecesarios o insuficientes para los objetivos de mañana.
En este contexto, no deja de resultar provocativo plantear la hipótesis de que varios de los organismos intenacionales van transformándose en algo como embriones o piezas fragmentarias de una suerte de "proto-estado" global, un deutero estado.
Por otra parte, el proceso de conformación de los grandes bloques regionales comerciales ha significado -de alguna manera- el pasaje de la definición y formulación de objetivos unilaterales a la constitución de objetivos colectivos que se hallan representados en el nuevo sujeto internacional creado, perdiendo así, los actores individuales, la capacidad alcanzar sus objetivos independientemente; es decir su autonomía. Al tiempo en que estas nuevas organizaciones colectivas adquieren un mayor grado de institucionalización, la pérdida de autonomía refleja el primer eslabón de la cadena de transformaciones que finalmente cierra con el derrumbe del principio de soberanía. Pertenecer tiene sus privilegios, reza un conocido slogan; pero también sus costos.
De esta manera, aparecen dos grandes rupturas entre la idea de soberanía y el sistema global contemporáneo. Una se aloja en el amplio campo de los regímenes1 y organizaciones internacionales; y la otra en los flujos de información.
Ruptura uno
Los regímenes y organizaciones internacionales han sido establecidos -en principio- para manejar áreas completas de actividad trasnacional, tales como el comercio, el océano, espacio etc. y los problemas políticos colectivos, como la democracia y los derechos humanos. El crecimiento cuantitativo de estas nuevas formas de asociación es, ciertamente, reflejo de la expansión de las vinculaciones trasnacionales, la desaparición de la tradicional idea de la política exterior y la política interna como esferas separadas, y del correspondiente deseo de muchos estados por encontrar alguna forma de gobierno internacional y de regulación para tratar los problemas de política colectiva.
Esta expansión de los regímenes y organizaciones internacionales influye, creemos, en los grandes cambios que se vienen produciendo en las estructuras de toma de decisiones de la política mundial. Nuevas formas de políticas multilaterales y multinacionales tienen lugar y, con ellas, estilos distintivos de toma de decisiones colectivas, en la que se ven involucrados gobiernos, Organizaciones Internacionales Gubernamentales y una gran variedad de grupos de presión transnacionales y OING´s, etc. 2
Dentro de este gran campo de actores complejos y diferenciados de los Estados-nación, interesa destacar el papel de aquellas organizaciones que se preocupan por cuestiones centrales de manejo y distribución de controles y recursos. El FMI, el BM, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la ONU en sí misma; entre otras, son organizaciones ubicadas en un continuo conflicto por el control político regional y global.
Además de estas agencias, existe un conjunto de redes globales de bajo nivel de formalidad para la coordinación política que ejercen, no obstante, una considerable influencia en las cuestiones globales. Una de ellas es Grupo de los 7 (G-7), que agrupa a las naciones más industrializadas del mundo y que opera como un directorio global; por lo que no es alocado pensar que en forma progresiva aumente considerablemente su influencia económica y política al resto del globo.
Los cursos de acción desplegados por el FMI y el BM resultan apropiados para graficar el liderazgo que ejercen dentro de las organizaciones internacionales. Si bien los propósitos del FMI, en su origen, han sido de prestar asistencia, técnica, otorgar préstamos y dirección económica, generalmente orientados hacia países en desarrollo, actualmente el acceso a la asistencia financiera está sujeto a específicas pautas del FMI, y a las que no referimos como "condicionalidades". 3 De esta manera, dicha organización insiste en que los gobiernos deben cumplir ciertas tareas, tales como restringir la expansión del crédito, cortar los gastos públicos, limitar los salarios de sector público y el empleo, devaluar la moneda y reducir los programas de subsidios. En los países en desarrollo, como el nuestro, cumplir con dichas tareas trae como corolario la aparición de profundos conflictos internos sociales y políticos, caídas de gobiernos, u otras consecuencias que alteran, finalmente, la normal vigencia de algunos derechos constitucionalmente establecidos.
¿Pueden interpretarse las acciones del FMI como una amenaza a la integridad de la soberanía?
Ciertamente, la influencia desplegada por el FMI cuestiona la capacidad de una comunidad política para determinar sus propias políticas y direcciones. Esto refleja una tensión existente entre la idea del estado centrado en las políticas e instituciones nacionales y la naturaleza de la toma de decisiones en el nivel internacional. Recientemente, el FMI ha comenzado a tomar como eje de sus directivas a los ajustes estructurales de la economía internacional, asentado tanto en las causas externas de las dificultades de los países, como en las presiones estructurales y rigideces de la economía mundial en sí misma. De esta forma, los países en desarrollo tienen muy pocas chances para afrontar los problemas económicos actuales sin necesidad de aceptar las condicionalidades impuestas.
El Banco Mundial parece no disociarse de este tipo de discusiones. Debido a su rol dentro de las políticas de desarrollo, se presenta como una institución que propone ciertas reglas de juego para acceder a sus líneas de financiamiento para el desarrollo. Rectitud fiscal y monetaria, mayores márgenes al sector privado, eliminación de trabas al comercio y otras protecciones internas, y apertura del mercado como solución a los problemas de distribución y producción, son algunas de las recomendaciones del Banco Mundial a los países en desarrollo. Actualmente, agrega a estos tradicionales requerimientos, el del buen gobierno o gobernabilidad -que incluye respeto a los derechos humanos, mecanismos democráticos y liberales para la contabilidad y una administración pública eficiente, como parte de sus condicionalidades.
Tanto estas prescripciones, como las del FMI tienen sus orígenes en las fórmulas de quienes integran el círculo hegemónico de los países industriales que controlan las directivas del Banco; es decir, de aquellos que realizan las mayores contribuciones financieras, ya que el derecho a voto está en relación con esas contribuciones. Se amalgama así procedimientos de toma de decisiones con el poder económico geográficamente distribuidos. De esta manera las actividades del FMI y del BM pueden ser interpretadas como violadoras de los derechos soberanos del estado, a través de las directivas que minan el espacio político para la autodeterminación nacional.
En consonancia con esto último, podemos agregar que la OTAN es una de las organizaciones que más ha puesto en tela de juicio el concepto de Soberanía, desde la caída del muro de Berlín hasta ahora. Las actividades como organización de seguridad, la llevó hacia Octubre de 1998 a formar parte como un actor internacional más que ha debilitado el orden estatal, a partir de autorizar el ataque militar a los servios en Kosovo; decisión que se origina sin contar con la debida autorización del Consejo de Seguridad de la ONU, quien desde hace menos de una década asumió el rol de autoridad legitimadora de las intervenciones internacionales. Aunque el argumento para el ataque ha sido la defensa y protección de las minorías étnicas, es decir por "razones humanitarias", éste ha sido un peligroso antecedente para el conjunto de Estados soberanos, pues minorías étnicas existen en todo el globo.
Por otro lado, la Unión Europea representa un tipo de experiencia única en el cual una organización titulada como Supranacional tiene al Consejo de Ministros como entidad que posee un conjunto de poderosos instrumentos legales (regulaciones y directivas) que son impuestas a los estados miembros. Las disputas e interpretaciones de esas regulaciones son llevadas a la Corte Europea de Justicia y las decisiones de esa Corte invisten a esa institución de un rol de armonización legal dentro de la Unión Europea. Aparentemente, esto muestra cómo los estados miembros de la Unión han limitado parte de sus derechos soberanos, y si bien, retienen todavía algo de poder sobre muchas áreas de la política exterior, sus opciones de políticas en este campo se han estrechado.
El desafío a la soberanía nacional es quizás, en la Unión Europea, el concepto más debatido que en cualquier otra región del planeta. En pos de la unificación de la moneda o para alcanzar los objetivos propuestos en Maastricht, los países europeos ya no pueden decidir soberanamente sobre instrumentos de política económica, tales como la tasa de interés o el tipo de cambio. 4 Mucho menos, pueden hacer el resto de los países, debido a la recíproca dependencia de las plazas financieras, en el intento por captar flujos de inversiones globales, teniendo en cuenta la relación entre tasas de interés nacionales y las de financiamiento y refinanciamiento que se deciden fuera de las fronteras nacionales.
Ruptura dos
Como establecimos anteriormente, la segunda idea de ruptura entre soberanía y sistema global contemporáneo se sitúa en los actuales flujos de información. Para la actual creación y circulación de información también existen fronteras líquidas. Los Estados-nación han ejercido tradicionalmente su capacidad como autoridad regulatoria en dicha materia, de la misma manera que sobre otras cuestiones; pero ¿qué sucede con aquellos flujos de información globales y desterritorializados como los que ocurren en Internet? En el mismo sentido en el que los flujos financieros globales no pueden ser regulados por autoridad soberana alguna, la información en Internet u otro tipo de bases de datos conectados en redes en todo el mundo, tampoco pueden ser objetos de regulación. El fallo de la Corte Suprema de Estados Unidos, del 26 de Junio de 1997, 5 en contra de la Ley de Decencia (Act of Decency) del Gobierno del Presidente Clinton, es una muestra importante de la mencionada incapacidad. Allí, la Corte decidió que ningún gobierno puede ni debe regular el flujo de información, ni atentar contra la libre expresión, establecida en la Primera Enmienda; y ha reconocido a la red como una de las "mayores protecciones contra la intrusión gubernamental". Aunque el caso trataba sobre la regulación de publicación de material "indecente", en alusión a la pornografía, el fallo hace extensivo a todo tipo de información. Esto último equivale a decir que el Estado-nación se ve imposibilitado (¿momentáneamente?) para regular, por ejemplo, el cada vez creciente y próspero comercio nacional e internacional a través de la red Internet.
Sin embargo, mientras este debate se mantenga dentro de lo que denominamos el "mundo físico" no podremos entender lo que actualmente significa la red Internet para el flujo de información y la globalización de los mercados financieros, posibilitados por los avances telemáticos. Se trata de la creación de un territorio no físico, voluble, sin fronteras. Y en esas tierras raras se han establecido un conjunto de relaciones sociales que no son virtuales, sino reales; inabarcables para cualquier tipo de autoridad soberana y que se encuentran en una configuración espacio-temporal absolutamente inéditas.
Conclusiones
Hemos repasado en este breve ensayo los efectos cuantiosamente importantes de la globalización sobre las capacidades del Estado para ejercer la regulación y manejar su economía, su territorio, su población y sus relaciones con la sociedad civil, es decir para ejercer su soberanía. No obstante ello, todavía es el actor más importante y poderoso del sistema global contemporáneo, pero su poder y liderazgo se encuentra en franca competencia con el surgimiento de otros actores internacionales con mayores capacidades de coacción, de regulación y disuasión; haciendo de los Estados-nación entidades más permeables a sus directivas y políticas, vulnerando -en primer lugar- su autonomía, y su soberanía, después.
¿Asistimos al nacimiento de nuevas entidades políticas suprasoberanas? ¿Cuál será la índole de su relación con los Estados-nación? ¿Cómo se compatibilizará esta tendencia con las progresivas tensiones entre la autoridad estatal y los fuerzas separatistas y localistas de las distintas nacionalidades constitutivas de los Estados-nación? Estas y otras preguntas son planteadas, generalmente, en términos de soberanía y de sus fuentes originarias. Paralela a ello, merece tal vez una urgente discusión en el plano teórico sobre el alcance y validez de los conceptos soberanía y territorio, habida cuenta de la convencionalidad implícita en ellos.
El debate sobre esta cuestión se generalizará, tarde o temprano, y en aspectos mucho más jugosos que los hemos presentado aquí. Es tiempo de dar impulso en el plano teórico a estudios más profundos en esta materia que permitan la confluencia hacia conclusiones orientativas de cursos de acción política. Creemos que ha llegado el momento en que se hace necesario tomar estos elementos de la realidad y comprenderlos desde un enfoque teórico totalmente nuevo.
CITAS
1.- Tomamos como regímenes tal como ha sido tratado por Stephen Krasner en Estructural Conflict. The Third World Against Global Liberalism. The Regents of the University of California, 1985. (Volver)
2.- La cumbre Río 92, sobre medio ambiente puede ser un ejemplo de esto, aunque las ONG internacionales sesionaron separadamente de los gobiernos. (Volver)
3.- Sobre el tema de las "condicionalidades" a la ayuda internacional puede verse en Ramundo, Daniel Cooperación Internacional: Evolución y Actualidades. Ministerio de Cultura y Educación. Mimeo, Buenos Aires, 1997. (Volver)
4.- Francia, por ejemplo, con el objetivo de mantener su paridad con el Marco tiene tasas extremadamente elevadas que son peligrosas para su crecimiento interno. (Volver)
5.- U.S. Supreme Court. Syllabus. Reno, Attorney General of The United States, et al. V. American Civil Liberties Union et al. Nº 96-511. June 26, 1997. (Volver)
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